市场经济地位：一个被放大的问题

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欢迎访问e展厅 展厅 3 管理咨询与服务展厅 企业文化, 战略管理, 生产管理/工业工程, 营销管理, 知识管理, ... 鉴于中国产品在国外频频遭受反倾销之痛，并连续多年雄踞遭受反倾销调查的榜首，与此相关联的中国“市场经济地位”在近一段时间也已成为经济和外交领域的热门话题。不过这场讨论似乎越来越偏离了应有的轨道，变成了一场争取“名分”的征战，无论是在某些媒体还是在某些政府官员的口中，承认市场经济地位似乎成了外国肯定中国经济改革成就的标竿，在与外国政府展开的各种层次的外交会谈中，市场经济地位问题也往往喧宾夺主地成为重要的外交话题。在15年的“入世”之后，中国又俨然面临一场“入市”的艰苦战役。 对此，笔者以为，非市场经济地位固然给中国企业在应诉反倾销中面临更加困难的处境，但就整个国家而言，这个问题并不值得如此的关注。 一、不要泛化市场经济地位问题 所谓的市场经济地位问题，是一个局限于反倾销领域的操作性的法律问题，不是一个价值观念之争，更不是一个谁是市场经济正统之争。 市场经济地位问题来自于对GATT／WTO反倾销规则的一个衍生理解。在GATT1947附件I中对GATT第6条第1款第2段作了一个注释和补充说明：“各方认识到，在进口产品来自贸易被完全或实质上完全垄断的国家，且所有国内价格均由国家确定的情况下，在确定第1款中的价格可比性时可能存在特殊困难，在此种情况下，进口缔约方可能认为有必要考虑与此类国家的国内价格进行严格比较不一定适当的可能性。”可见，在该条款中根本没有出现“市场经济”一词，也没有明确说此类国家就是非市场经济国家。非市场经济国家只是后来被推定出来的。据此，美国、欧共体、加拿大、澳大利亚等早期的反倾销使用大国在自己的反倾销法规中加入了相关的非市场经济地位条款，规定对来自非市场经济国家的产品在实施反倾销调查时，可以不采用该国的国内市场价格数据，而采取计算价格方法或替代国价格方法，其直接的后果或目的是提高反倾销认定或反倾销幅度的可能性。但长期以来这一条款并没有多少用武之地，只是在中国于20世纪80年代进入国际市场之后，终于得到了展现自己的机会。它的存在使美、欧、加、澳等在对中国产品实施反倾销时，无需辛苦地进行大范围的实地调查，便可以认定中国产品存在很高的倾销幅度，并且反倾销措施往往是针对整个国家的一类产品，而不是个别企业。这使得反倾销措施的使用效率大大提高。 在中国申请复关和入世的谈判过程中，在反倾销法规中已经存在市场经济地位条款的成员的要求下，中国加入WTO议定书第15条在GATT第六条及其注释的基础上(实际上更多地是来自美国等成员的国内反倾销法规)，进一步明确了在针对中国产品的反倾销调查中，在中国入世后15年内，可以有条件地认定中国的非市场经济身份，如果该成员的反倾销法规在中国入世之前已经存在相应的条款。据此，印度等原本没有非市场经济地位条款的成员也“突击”立法，在反倾销法规中增加了相关条款。但目前也并非所有成员的反倾销法规都有非市场经济地位条款，目前有相关条款的成员包括巴西、埃及、欧盟、印度、以色列、韩国、马来西亚、墨西哥、秘鲁、新加坡、南非、泰国、土耳其、美国。 但除此之外，无论是WTO规则还是中国入世法律文件，都没有对中国的市场经济地位提出任何要求或疑问。除反倾销之外，中国既不需要别人承认我们是市场经济国家，同时即使被承认为市场经济国家，也不会有任何意义。WTO并不要求市场经济国家这一身份。因此，所谓市场经济地位仅限于在其它成员对中国产品进行反倾销调查的范围内。将这一问题扩大到中国的经济改革成就是否获得承认、中国是否需要“入市”，都是没有必要的。建立完全的社会主义市场经济体制是中国自己设定的政治目标，并不需要获得其它国家的承认。 而且，现在关于什么是市场经济的讨论已经被延伸和放大到了一个理论范畴，即到底什么样的国家才是市场经济国家。但在经济学理论中，从来就没有一个明确的市场经济标准，自由主义认为市场经济应该是完全自由竞争，而凯恩斯主义相信市场经济同样不能缺少政府干预。而在现实中，各个市场经济国家都是一种折衷的做法，即以市场经济体制为基础，但同时都有不同程度的政府干预。因此，市场经济只是一个方向问题，而不是一个度量的问题。现在所讨论的市场经济地位仅限于在各国反倾销法规中的一个纯粹法律意义上的界定。从反倾销调查机构的操作需要出发，市场经济地位标准设计得越高，同时灵活性越大，那就更“有利于”他们的工作。基于反倾销本身对经济学逻辑的违背，去讨论反倾销法律中的市场经济地位标准是否合乎经济学逻辑完全是浪费时间。从美国、欧盟和加拿大在反倾销调查中对市场经济地位的认定来看，其标准也有很大的不同。这是因为，市场经济地位的认定标准完全是一个国内立法程序，无需遵循一个公认的准则或原理，也不需要经济学家的理论支持。 二、要对反倾销的贸易保护性质有一个清醒的认识 反倾销是GATT／WTO所认可的一种限制进口竞争的措施。但得到法律认可的事情未必就是合理的事情，无论从经济学的逻辑还是反倾销的实践来看，反倾销的贸易保护性质是毋庸置疑的，其目的就是利用国家机器抵挡外部竞争，保护部分国内产业的利益。因此，问题的根本在于反倾销合理不合理、公平不公平，而不是市场经济地位标准。在一个错误的基础上做得再好，它仍然是错误的。反倾销之所以依然存在并且合法，只是一种实用主义的贸易政策在多边贸易自由化中的体现。 从20世纪70年代中后期起，随着关税水平的降低以及发达国家经济形势的恶化，反倾销迅速成为一种重要的贸易保护手段，并被美国、欧共体、加拿大、澳大利亚等发达国家频繁使用。在 WTO成立后，许多原先没有反倾销法律的发展中国家，也纷纷效仿，根据WTO的《反倾销协议》制定本国的反倾销法规，并且频频发起反倾销调查，其中最积极的足印度、南非、土耳其和墨西哥等发展中国家，印度已经超过美国成为WTO中运用反倾销最多的成员。而这样做的最主要的原因是，他们在乌拉圭回合中作出了大幅度减让关税和非关税措施的承诺，对本国产业的保护显著削弱，必须寻找一种可以替代的贸易保护工具。此外，反倾销的使用和各国经济发展状况有密切的关系。一般而言，经济增长速度下降时，对反倾销的使用需求就会上升，如2001年是十年来世界经济增长速度最低的一年(2.6%)，而该年的反倾销调查数则是有记载以来最多的一年(362起)，而随后的几年，由于各国经济复苏形势良好，反倾销调查数量也呈逐年下降的趋势。与其它贸易保护措施相比，反倾销是一种既合法又操作简便的首选方式，WTO的多个年度报告都指出，反倾销的滥用已经威胁到乌拉圭回合关税和非关税措施减让所获得的市场准入成果。 因此，无论有没有非市场经济地位条款，反倾销都是一种贸易保护色彩浓厚的进口限制措施，增加了非市场经济地位条款，只是更加便捷了反倾销调查机关的工作，只具有边际性的影响，而不是决定了反倾销的性质。 三、非市场经济地位对反倾销并不构成决定性影响 现在很多人认为，中国之所有遭受那么多反倾销，最主要的原因就是中国没有获得市场经济地位，从而在价格比较即倾销的裁定中处于不利地位。应该承认，非市场经济标准的存在无疑给中国企业应诉反倾销带来了很大困难，特别是倾销幅度往往被裁定较高。但是，不能以为没有这一标准或者获得了市场经济地位，中国在反倾销问题上就会有很大转机。从总体上看，20世纪70年代以来世界反倾销调查案件的数量一直处于上升的趋势，而受到反倾销调查的成员也绝不仅限于非市场经济国家。根据笔者的计算，1987-2002年，遭受反倾销调查最多的是欧盟(包括其15个成员国)，高达661起，而中国位居第二，为461起，第三位则是美国，为 255起。在位居遭受反倾销数量前列的国家(和地区)中，只有中国是所谓的非市场经济国家。但是，这些国家(和地区)的共同点是对外贸易实力都很强，如韩国、日本、中国台湾、巴西等。因此，如果说反倾销也是枪打出头鸟的话，那么只要是在对外贸易上出头了，它就会挨打，而根本不管你是不是市场经济国家。 以韩国为例，韩国在反倾销中从未遇到非市场经济地位的问题，但韩国遭受反倾销的数量也相当多。1995?2003年韩国遭受反倾销调查总数为183起，而同期的出口贸易总额为13499亿美元。相应地，1995?2003年中国遭遇的反倾销调查总数为363起，而同期的出口贸易总额为21404亿美元。如果计算反倾销调查数与出口贸易额的比数，中国为0.016，韩国为0.013，即韩国每亿美元出口遭受的反倾销调查数与中国相差无几。尽管这不是一个准确的指标，但也有一定的指示意义。韩国与中国的产业发展阶段、产业结构和出口贸易的增长基本接近，与进口国容易产生贸易摩擦。因此，可以认为出口贸易额的大小以及产业结构与进口国之间的竞争才是导致反倾销的最根本原因。 对于出口国来说，有没有市场经济地位标准，都同样会遭受反倾销之痛。对于进口国而言，有没有市场经济地位标准，都可以发起反倾销，差别只在于难易程度不同。 四、反倾销只是贸易保护手段的一种 由于中国遭受反倾销的数量相当多，并且大众对其它形式的贸易壁垒了解不多，反倾销似乎成了现在惟一的贸易壁垒措施。但事实上，且不说现在许多国家特别是发展中国家仍然保持很高的关税税率，形形色色的非关税措施也得到了广泛的使用。技术性贸易壁垒、反补贴措施、保障措施、原产地规则等等，都是可以用来抵御外国竞争的武器，而对中国来说，还有更容易被使用的过渡性保障措施。对于具有较强国际竞争力、并且出口贸易规模较大的国家，遭受贸易壁垒的限制是一种无法避免的现象。以日本为例，从 60年代开始，日本产品就开始遭到美国、欧共体等的各种限制，反补贴、保障措施、反倾销等GATT下合法的措施被纷纷应用于日本的纺织品、钢铁、汽车、机械、化工产品等，而且美国更创新了《多种纤维协议》、自动出口限制、有秩序的出口安排等灰色区域措施，来遏制日本产品的大量进口。尽管日本在美国的支持下加入了 GATT，但并没有得到多边贸易体制的多少庇护，而是仍然受制于美国的强大压力。可见，即使不使用反倾销措施，受到进口冲击的国家仍然可以在多边贸易体制内援引、甚至在多边贸易体制外创新其它的贸易保护措施，来限制出口国的出口增长。 中国目前正在取代日本，成为美国、欧盟以及其它发展中国家贸易限制的主要对象，这与中国持续快速增长的出口是有直接关联的。和当年的日本相比，中国所处的环境甚至要更加恶劣一些。特别是在和美国的政治关系上，日本是美国的战略盟友，而中国则被视为美国的战略竞争对手。和日本相比，中国在劳动密集型产品的生产能力上有过之而无不及，不仅对发达国家，而且对发展中国家也构成了巨大的压力。而中国加入WTO以来超过30%的出口增长速度，更是令人震惊。因此，随着中国在世界贸易中的份额日益增长，特别是在美国、欧盟的贸易逆差中的“地位”日益显著，中国所面临的贸易壁垒和摩擦也势必会水涨船高。虽然贸易自由化是所有国家口头上一致认同的价值观，但在现实的国内政治压力面前，任何一个国家的政府都不得不搁置理想主义的自由贸易，而采行实用主义的贸易保护。 而体现在中国加入WTO的法律文件上，比反倾销的非市场经济地位更具威胁的是“过渡性保障措施”(俗称特保措施)。和反倾销相比，过渡性保障措施具有实施起来更简便、条件更低、可使用数量限制等“优点”，并且同样具有合法性。因此，实际上目前正在实施反倾销的成员完全可以采用过渡性保障措施，而这种方式目前之所以使用较少，只是其它成员出于中国政府的严正声明，而较为谨慎。此外，WTO下的反补贴措施也具有同样的贸易限制作用。和反倾销相比，反补贴措施的实施程序基本相同，倒是没有市场经济地位的问题。但是，反补贴措施直接针对政府行为，而在目前中国的有关部门和地方政府在执政能力上的不足以及在保护部门和地方利益上的积极性，如果其它成员真的发起大量反补贴调查，则其产生的影响特别是对于中国政府履行国际义务的形象可能会是非常消极的。 因此，尽管反倾销是一种贸易保护措施，而非市场经济地位条款有明显的不公平性和歧视性，但鉴于贸易壁垒的不可避免，相对规范的、并且其范围仅及于少数企业的反倾销措施并不是最糟糕的情形。如果其它成员因为没有非市场经济条款而“被迫”放弃反倾销措施，转而采用其它的贸易保护形式，中国可能会面临更复杂、更严峻的形势。 五、坚持有利原则，争取市场经济地位 鉴于非市场经济地位问题给中国企业在应诉反倾销中带来很大的不利因素，除了企业的自身努力外，中国政府也应该为企业在反倾销中赢得市场经济地位而努力。这是政府服务于经济建设的一个职能，相关的外贸、外交主管部门应该积极与其它成员进行磋商，尽可能为出口企业创造良好的国际市场环境。 但是，政府的行为同样必须考虑投入和产出的关系，必须考虑到可能性、成本和代价。非市场经济地位从中国入世谈判一开始就已经确定，中国在谈判中并没有对此提出强烈的非议。对于中国产品反倾销适用非市场经济地位条款，是中国15年复关／入世谈判的结果，是在谈判过程中谈判对手一直坚持要求，而中国也认可的。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和 2010年远景目标的建议》(1995年9月28日中国共产党第十四届中央委员会第五次全体会议通过)中明确指出：“今后15年(1996?2010年)是承前启后、继往开来的重要时期。我们将在这一时期内建立起比较完善的社会主义市场经济体制……”。而《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过)也指出，“社会主义市场经济体制初步建立”，仍处于完善中。尽管现在国内有许多学者以及政府官员认为中国已经是市场经济国家，但那不过是一种理论研究的结论或者是自我主张，国家和党中央的正式文件中从来没有宣布过中国已经建立了完全的社会主义市场经济体制。当然其它国家也就更没有理由承认中国的市场经济地位了。 而且，虽然我们可以说非市场经济地位条款是不公平的、歧视性的，但它是有坚实的国际法基础的，在中国入世法律文件中有明确的条款，而这是WTO规则的一个组成部分。除非WTO同意取消这一条款，但这又必须得到所有成员的协商一致。另一方面，反倾销的市场经济地位认定是由成员的国内立法决定的，WTO在这方面给予各成员很大的自主权。因此，中国根本没有任何法理基础要求其它国家在反倾销中给予中国市场经济地位。特别是在涉及到成员国内立法时，相关的政治压力和法律程序都相当复杂。 WTO争端解决机制的实践表明，凡是涉及到成员国内立法的案件，都很难解决，比如欧盟香蕉案、美国《海外销售公司法》案、美国《伯德修正案》、美国《1916年反倾销法》案等，由于牵涉到成员国内立法程序，尽管成员政府表示要遵守WTO的裁决，但实施起来却相当困难。何况中国的非市场经济地位问题根本连争端解决都无法提交。 目前虽然有一些国家在中国政府的外交努力下，已经承认了中国在反倾销中的市场经济地位(且不说中国为此付出的“代价”），包括东盟10国、新西兰、巴西、阿根廷、南非、巴基斯坦、圭亚那、亚美尼亚、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、贝宁、多哥等20多个国家。但其中许多国家对中国基本没有实施过反倾销，甚至其反倾销法规中根本就没有非市场经济地位条款。还需要指出的是，他们承认了中国的市场经济地位，绝不意味着他们就不会再使用反倾销或者其它的贸易保护措施。真正频繁使用反倾销的美国、欧盟、印度、土耳其等都没有作出这一承诺，而其中美国和欧盟市场对于中国出口贸易的重要性是无法替代的。当然，越来越多的国家承认中国的市场经济地位，可能会对这些国家有所触动，但由于上述的原因，实际效果如何并不容乐观。因为反倾销目前仍是美欧等发达国家习惯使用的贸易限制措施，在WTO的新回合谈判中，它们也坚决反对修改广受抨击的饭倾销协议。 此外，尽管反倾销常常见诸报端，并常常被认为是中国企业出口面临的最大贸易障碍，但目前对于反倾销给中国出口贸易和经济发展整体究竟造成了多大的消极影响，并没有一个清晰的了解。当然，对此确实缺乏一个有说服力的指标加以衡量，但从反倾销数量与出口贸易基本保持同步增长的情况来看，反倾销并没有过分恶化的迹象，远没有造成一种全局性的影响，更不要说反倾销中的非市场经济地位问题。对于这样一个局部性的问题付出过大的代价是否值得，需要有关部门进一步地斟酌。 因此，对于市场经济地位问题，不能单凭一腔热情，不惜一切代价，想要在一朝一夕之间把它完全解决。对中国来说，踏踏实实地按照市场经济的一般规律，认真地改革和调整政府管理经济运行的方式，使企业能够在一个公平、合理的市场环境下经营，比急切地去获得所谓的国际承认要更有意义。而至于如何应对反倾销的问题，企业自身的努力，包括事前管理上的规范化、事中积极、有效地应诉、事后适当调整市场方向和发展途径，才是解决问题的根本，而政府不必为此投入过多的精力。中国企业在反倾销应诉中胜诉的案例也日益增多，这表明即使存在非市场经济条款，中国企业同样有可能在反倾销诉讼中获得胜利。(end)

文章内容仅供参考 (投稿) (如果您是本文作者，请点击此处) (9/3/2005)