美国环境保护管理体制及其对我国的启示

作者：中国海洋大学 马英杰 房艳

欢迎访问e展厅 展厅 3 环保设备/水处理设备展厅 噪音控制, 紫外线杀菌器, 反渗透装置, 粉尘过滤器, 除尘器, ... 美国环境保护管理体制是随着20世纪中期以来国家对环境问题的逐步重视和政策倾斜，而相应建立起来的。根据联邦环境保护法，联邦政府授权联邦环保局制定环境保护法规以及行政执法的权力。联邦环保局的职责是通过有效地执法和实施各项环境保护计划，不断提高环境质量，保护公众健康和创造舒适优美的环境。州政府也设有环境保护部门，并且也有相应的在环保领域的立法和执法权，但州政府及其环境保护部门在立法和执法过程中所占的地位，总的来说，仍无法与联邦环保局的地位相提并论。 1.美国环境保护管理机构设置 （1）美国联邦环境保护局 ①产生与发展 基于《机构重组计划》，联邦环境保护局作为一个独立行政部门成立于1970年12月。它被授权承接先前联邦水质委员会、大气污染控制委员会、原子能委员会等机构职能，与各州地方政府协调合作采取综合性措施控制、消除大气、水、固体废物等污染。联邦环境保护局30多年的发展历程中，在美国环境保护管理体制中占据了首要的地位，但它也是备受争议的机构，其行为经常遭到商业组织或环保主义者的批评，与行政机构和国会产生分歧与矛盾的现象也非常普遍。 ②联邦环境保护局组织机构 美国联邦环保局管理机制是按处理的介质划分的，下设空气、水、固体废物、农药等办公室，这一体制与美国的现行环境法律体制相吻合。美国环保局的设立及内部机构设置都有明确的法律依据，下设14个部门，包括：综合性部门、保障部门和与以处理的介质相对应的污染防治机构，这些机构的职责针对性比较强，是环保局实现环境保护目标的核心机构。作为联邦政府部门之一，环保局总部位于华盛顿，在全国设有10个区，关于区的划分基本以州的行政区划为依据，每个区都有权在本区区域内根据实际情况制定政策和标准。设立环境保护局之初，它的组织结构被设计成将所有污染控制规范制定权都集中在一个联邦机构内，包括：调查、建立标准、监测、执行和政策制定。这种综合型的管理模式并没有真正实施。环保局有负责政策制定的局长和一位协助局长事务的副局长，还有一个具有一定独立性的行政审判办公室。现在联邦环境保护局在全国有10个地区办公室，很多办公人员都具有环境知识和工业技术。 ③环境保护局与政府其他环境保护部门的合作 环境保护局有效运转离不开同政府其他环保部门的协调合作。在1997年战略计划中肯定，环境保护局必须与近20个其他联邦机构通力合作才能保证其工作目标的实现。政府机构间合作的一个例子是：1991年环境保护局与职业安全与健康协会共同对140家有害废物处理公司中的29家做临时调查，有些公司被控违反了395条联邦标准。环保局对他们的52项违法行为采取了措施，职业安全与健康协会判定废物处理公司缴纳罚金达92 220美元。慑于组织间合作执法行为的高效，那些企业主不得不关注公众健康、环境安全和环境法律了。 （2）联邦政府中环境保护相关部门 联邦政府中一些其他机构也通过行使职权间接地保护了环境，这些行政机构所在的部在环境管理方面也具有十分重要的作用。 ①内政部及其所属机构 ·土地管理局 ·美国渔业和野生动物局 ·国家公园管理局 ②农业部及其所属机构 ·美国林业局 ③劳工部及其所属机构 ·职业安全与健康局 ·矿业安全与健康局 ④商务部及其所属机构 ·国家海洋与大气局 （3）各州环境保护体制以及与联邦政府的关系 美国各州都设有州一级的环境质量委员会和环境保护局，州级环境保护管理机构在美国环境保护中发挥着重要作用。总之，各州环境保护机构一方面是联邦环境保护执行个项法律法规，环境标准、环境保护计划的具体实施者和监督者，另一方面也享有一定的自主权，在州范围内以保护人类健康维护环境安全为目标开展环境执法和环境研究。这两方面的职能都来自法律的直接规定：大部分涉及环境保护的联邦法律都规定，州环保机构经联邦环保局审查合格，即应被授予执行和实施环境保护法律的权力；同时，州环保法规明确把环境行政管理权授予了州环保机构和某些其他行政机关。但是，州级环境保护局并不受联邦环保局的领导和管理，也不是附属关系，各州环保局各自保持独立，依照本州法律履行职责，只依据联邦法律，在部分事项上与联邦环保局合作，完成任务。 根据一系列联邦环境保护法律，联邦和各州政府共同承担环境管理的责任。联邦环保局将针对在自然资源保护和污染防治治理上执行不力和对各项环保计划的实行不予配合的州，给予严厉惩罚，比如：联邦环保局可以依职权没收联邦政府提供给各州的修建公路资金，并有权替他们制定行动计划。另外，如果州环保局不能正常履行职责，联邦环保局还可以直接接管其运行。经过多年的实践，这种体制基本可以保证环保标准既能保护公众健康，又照顾到涉及各方的利益——联邦政府与州政府的力量平衡造就了一个强有力的监管机制。 2．我国环境管理体制简介 3．美国环境管理体制对我国的启示和借鉴意义 （1）美国联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门的关系：职权划分明确，工作协调有效。美国与我国都实行环保局统一管理、其他相应部门分别管理的统分管理模式，但在美国这种体制运转良好，而我国经常出现部门之间或互相“扯皮”或争夺管辖权的情况，最根本的原因在于各部门的职权没有通过立法加以明确和细化。对此，我们应尽快制定《国家行政组织法》，使国家环境行政主管部门与其他环境保护管理部门的工作走上法治轨道。 （2）美国联邦政府环保机构与各州政府环保机构的关系：州级环保机构不受联邦环保机构的领导和管理，各州环保局各自保持独立，依照本州法律履行职责，只依据联邦法律在部分事项上与联邦环保局合作，完成任务。相比较而言，中国的环境管理体制结构及工作方式则更多地趋向于中央政府主导型和驱动型。地方政府缺少自主行为，积极主动性发挥不够，中央环境管理权力较集中，具体职能较繁杂，负担较重，管理成本较高。设计中央与地方环境管理部门之间的互动机制，在最大程度上保证环境保护措施的效率，这种互动体制基本可以保证环保标准既能保护公众健康，又照顾到各方的利益。 （3）美国联邦环保局在政府中的地位和职权，是联邦政府执行部门的独立机构，直接对总统负责，不附设与任何常设部门之下。环保局被授予防治大气污染、水污染、固体废弃物污染、农药污染、噪声污染、海洋倾废等各种形式的污染和审查环境影响报告书的权力。我国的环保机构一般职权较小，这对起执行国家环保法律和政策增加了难度。针对这种现状，政府在设置环保机构时，应通过立法的手段扩大环保机构的职权范围，并把环保机构设为独立的政府部门，从而使其具备更大的权力。 环境问题的综合性、广泛性和潜在性决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理，管理体制由此凸显成为环境管理的核心问题。结构决定功能，有科学的体制才能有高效的管理。管理机构是实现管理的组织保证，一个国家设有一完善的环境管理体制是保证该国强化环境管理，实现环境有效保护的必要条件。美国的环境保护行政管理体制机构健全，有完善的运行机制，对美国环境管理体制进行研究并做合理借鉴，有助于我国环境保护与管理的实践。中国当前的环境管理体制在一定程度上仍深受传统计划时代思维模式的影响，难以与现阶段经济、社会发展高速发展的现状相适应。因此，进入21世纪，环境管理体制改革成为目前中国环境管理工作的当务之急。(end)

文章内容仅供参考 (投稿) (如果您是本文作者，请点击此处) (11/12/2007)