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《京都议定书》的前世、今生和未来 |
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混沌理论的经典比喻是“蝴蝶效应”，大意是日本（其它地方亦可）的一只蝴蝶扇几下翅膀就可能引起千里之外的一场风暴。有一只在日本化蛹的毛毛虫，经年累月，日前终于长出了有力的翅膀。它的威力，远胜过那只“可能的蝴蝶”——它扇动翅膀，将注定影响全球的气候。这只蝴蝶，一般称为——《京都议定书》。
一、《京都议定书》的前世
在《京都议定书》已经度过的大部分生命里，它的形态只能用毛毛虫形容——接触它的人都觉得太棘手，而且其前进的每一步都是在慢慢爬，没有几个人愿意掏钱养它。
《京都议定书》是《联合国气候变化框架公约》的后代。这个公约是在我们共同的家园——地球——已经显露出足够多的气候变化危机征兆时才“有幸”诞生的：在过去一个世纪中，全球平均气温已经比工业革命前增加了0.６摄氏度，而工业化程度最高的欧洲的平均气温已经增加了0.９摄氏度。出现这种现象的主要原因已有越来越多的证据证明是人类活动（主要是工农业生产）造成的温室气体大量排放。全球气温的急剧（相对于地球正常的变化节律）升高已经影响到多数人的生活以及少数人的生存。
目前的共识是：如果不采取积极的减排措施，从现在起到２１００年，全球的平均气温将继续增加1.４至5.８摄氏度。当南极洲的冰川加速融化，当海平面的不断上升威胁到太平洋、印度洋上诸多岛国的国家安全，当全球变暖正在由学术争论变为现实，地球村的村民们不得不未雨绸缪——1992年，联合国通过了旨在缓解全球变暖趋势的《联合国气候变化框架公约》（简称UNFCCC ）。其中不仅包括了公平、责任、能力、成本有效和可持续发展等重要的指导原则，也建立了发达国家和发展中国家有差别承诺的概念。UNFCCC 自缔约之日起，已经有全球的 185 个国家参与，并成功地举行了8次由各缔约国参加的缔约方大会。然而UNFCCC中并没有就解决全球变暖问题提出具体可行的措施，只是1995 年在柏林举行的第一次缔约方会议中，若干发达国家承诺将在 2000 年，将二氧化碳排放量控制在1990 年的水平。然而，经过缔约方各国审评，认为这一承诺不足以实现UNFCCC中缓解全球变暖趋势的预期目标。 为了使全球温室气体排放量控制在预期水平，还需要缔约方各国作出更加细化并具有强制力和可操作性的承诺。于是，开始了旷日持久的关于加强发达国家义务及承诺的谈判。历经艰辛，到1997 年在日本京都召开的缔约方大会才初步形成关于限制温室气体（包括二氧化碳（CO2 ）、甲烷(CH4) 、氧化亚氮（Ｎ2O）、氢氟碳化物(HFCS) 、全氟化碳（PFCS ）、 六氟化硫（ＳＦ6）等）排放的法案——这就是《京都议定书》。
排放温室气体已成为重化工业带来的最严重的环境问题
本质来看，京都议定书的谈判过程就是确立各国在国际气候调控体系中必须承担的义务的过程，所以其间必须兼顾公平与效率，而且既要考虑历史责任，也要考虑现实情况与未来变化。这实际上也是一个南北关系问题。尽管南北有一个共同的目标：减缓全球变暖，但在为这个公益需要自身承担的责任上，双方针锋相对。发展中国家以“公平”来维护自己的发展权益；发达国家以“效率”来维护自身既得利益。这一问题的解决有赖于在公平和效率之间做出适当的权衡取舍，目标是寻求解决公平和效率均衡的实现途径。
因为较好地兼顾了公平与效率，并让发达国家承担了其应付的责任，《京都议定书》被公认为国际环境外交的里程碑。《京都议定书》为附件I国家（发达国家和经济转型国家，具体如图1 所示）规定了具体的、具有法律约束力的温室气体减排目标，要求附件I国家在2008～2012年间总体上要比1990年水平平均减少5.2％。具体说，各发达国家从２００８年到２０１２年必须完成的削减目标是：与１９９０年相比，欧盟削减８％、美国削减７％、日本削减６％、加拿大削减６％、东欧各国削减５％至８％。新西兰、俄罗斯和乌克兰可将排放量稳定在１９９０年水平上。议定书同时允许爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量比１９９０年分别增加１０％、８％和１％。在《京都议定书》中，同时引入清洁发展机制（CDM）、排放贸易（ET）和联合履约（JI）3个灵活机制，允许发达国家以成本有效方式在全球减排温室气体：如果一国的排放量低于条约规定的标准，则可将剩余额度卖给完不成规定义务的国家，以冲抵后者的减排义务。在发达国家完成二氧化碳排放项目的成本，比在发展中国家高出5倍至20倍，所以发达国家愿意向发展中国家转移资金、技术，提高他们的能源利用效率和可持续发展能力，以此履行《京都议定书》规定的义务。即《京都议定书》实施后，二氧化碳减排额将成为一种商品在世界流通。从这个角度而言，《京都议定书》与其说是一个环境保护议定书，不如说是一个贸易协定书。
在《京都议定书》的谈判中，广大发展中国家团结一致，在反对发达国家为发展中国家设立减排义务问题上获得了极大成功。然而，由于发展中国家温室气体排放的迅速增长，发展中国家想再根据“历史责任”继续获得完全免除，显然不现实。而且发展中国家在是否应该承担减排或限排义务问题上也并非铁板一块。在公约第四次缔约方会议上，阿根廷作为东道主，就曾呼吁发展中国家“自愿承诺”。与发达国家一样希望发展中国家减排的还有一些对气候变暖极端敏感的发展中国家，如小岛国联盟等。
京都议定书中附件Ⅰ国家（红色）和附件Ⅱ国家（绿色）分布
二、《京都议定书》的今生
从全人类的公益来看，《京都议定书》描绘了一幅美好的前景。但在1997年，它仍然只是一只在地上慢慢爬随时可能被踩死的毛毛虫——《京都议定书》生效必须具备两个条件：第一，经各国国内程序批准议定书国家达55国；第二，批准《京都议定书》国家中，附件I缔约方1990年CO2排放量须至少占全体附件I缔约方1990年排放总量之55％。
至此，毛毛虫开始了漫长的化蛹过程——无休止的谈判和美国的不负责任让这个国际公约的推进几乎“休眠”。
美国人口仅占全球人口的不到5％，而排放的二氧化碳却占全球排放量的２５％以上，为全球温室气体排放量和人均温室气体排放量最大的国家。美国曾于１９９８年签署了《京都议定书》。但２００１年３月，布什政府以“二氧化碳等温室气体排放和全球气候变化的关系还不清楚而履约将对经济增长不利”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布拒绝批准《京都议定书》。
早有分析人士指出，如果占全球温室气体排放量1/4的美国按《京都议定书》要求履行减排义务，美国的石油和汽车工业将付出不菲的代价。布什政府顽固说“不”，明显是出于对曾在大选期间为他出力的石油、汽车业的大财阀的保护。此外，美国近年来在军事上所向披靡，因此在政府决策中“单边主义”思潮占了上风，不愿意接受国际组织或协议的“约束”。
不仅如此，尽管美国声称自己已经在大力控制二氧化碳排放量，可其 2004 年的二氧化碳排放量比1990 年上升了16 ％。对于一个已处于后工业化时代的国家来说，这与其说是大力控制，不如说是大力纵容。
由于对《京都议定书》生效举足轻重的美国（美国1990年CO2排放量占附件I国家CO2总排放量的36.1％）背信弃义，蛹化状态中的《京都议定书》四年后仍然难见天日。缔约国各方只能另觅出路。国际社会纷纷将目光投向俄罗斯。俄罗斯 1990 年二氧化碳排放量占“附件 I 国家”总排放量的 17.4% ，如果俄罗斯批准，那么《京都议定书》就满足了生效的条件。为此，在2001年第七次缔约方大会上经过妥协，达成了对俄罗斯针对性很强的《马拉喀什协定》。
然而，即便在《马拉喀什协定》中获得了相当大的利益，俄罗斯仍旧犹豫不决，俄国内一直存在非常激烈的争论。反对者认为，批准议定书将阻碍俄罗斯经济的发展，妨碍普京总统提出的在未来10年里GDP每年递增10％以上目标的实现。支持者则指出，批准议定书除了能使环境质量得到改善外，还能促使俄罗斯对其工业进行升级。更重要的是，俄罗斯想在加入WTO问题上，谋求欧盟的政治支持。在得到了欧盟的承诺之后，俄罗斯国家杜马（议会下院）和联邦委员会（议会上院）于2004年10月22日和27日分别批准了《京都议定书》，俄罗斯总统普京也于2004年11月5日在《京都议定书》上签字。根据条约规定，这意味着《京都议定书》于2005年2月16日正式生效。
至此，这只毛毛虫通过漫长的化蛹变成了蝴蝶。毛毛虫一旦得道飞入广阔天地，就再也不会不招人待见了：这只蝴蝶动一动，地球就会抖一抖。
三、《京都议定书》的未来
《京都议定书》虽然已经正式来到世间，但对国人来说，不得不关注两方面的问题：一是其对国际、国内的影响从哪些方面体现？二是我国的应对之策是什么？
从国际来看，必须看到《京都议定书》的现实影响恐怕暂时没有想像的那么大，虽然其在许多发达国家的企业中已经掀起了心理上的风暴：
首先，《京都议定书》的影响是短暂的。《京都议定书》只规定了到2012年的温室气体排放限制目标，这一时限很快就会到达。2012年之后的排放限制目标急需讨论制定。这涉及各国政治、经济和社会利益的再分配，可以想见届时的刀光剑影。2004年在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行的UNFCCC第十次缔约方大会上，关于这一问题就没有达成共识。美国虽然以观察员身份参加了会议，却不愿讨论2012年以后的排放限制问题。美国代表还强调，美国将“按照自己的方式解决排放限制问题”。这反映出，至少在布什政府的第二任期内，美国不会改变它的政策。因此，2012年以后的温室气体排放问题能否及时解决还是一个问题。
其次，对已经签约的发达国家而言，《京都议定书》的影响也是不确定的。《京都议定书》中安排了排污权贸易机制、联合履行机制和清洁发展机制（英文简称CDM）。简而言之，排污权贸易机制就是如果一国的排放量低于条约规定的标准，其剩余的额度可以直接出售给完不成规定义务的国家，以冲抵后者的减排义务；联合履行和清洁发展机制，是允许承担减排义务的国家在成本较低的另一承担减排义务的国家投资，并将因此减下来的减排额返还投资国，冲抵减排义务。两个机制的区别在于，前者仅涉及发达国家之间，而后者则扩展到发展中国家。需要注意的是，如果处理不慎，这两个机制很容易让《京都议定书》变成“贸易议定书”——只要有钱，就可以把自己应承担的减排任务买下来，使发达国家的减排计划流于形式。
因此，对《京都议定书》在控制全球温室气体排量上的作用不可估计过高。不过，考虑到发达国家的民意，其政府恐怕不得不配合《京都议定书》作出若干实质性举措。这方面，欧盟各国尤其是德国、法国等国已经作出了良好的表率。
对我们而言，最关心的无疑是——这只蝴蝶会在中国掀起什么样的风暴呢？
作为全球经济增速最快且正处于工业化、城市化和市场化进程中的发展中大国，无论是在经济方面还是环境方面，中国都是国际舞台上的一个重要角色。当前，中国的温室气体排放总量居世界第二位，预计到2020年左右，中国的温室气体净排放量将赶上美国。虽然根据《京都议定书》中“共同但有区别的责任”原则，中国作为发展中国家暂时不承担二氧化碳的减排义务，但如果我国长期不承担温室气体控制义务，我国在参与UNFCCC活动中遭受的压力将会越来越大。美国拒绝批准《京都议定书》的借口之一，就是议定书没有规定中国、印度、巴西等主要发展中国家承担温室气体减排义务。
必须看到，中国在未来履约上存在巨大的障碍：
中国是世界上少数几个以煤为主的国家，若将中国计算在外，1999年全球一次能源消费结构中煤炭比例已降到20.2%,远低于石油所占的比例，也低于天然气的25.5%。同石油、天然气相比，单位热量燃煤引起的CO2排放比使用石油、天然气分别高出36%和61%左右。由于调整能源结构在一定程度上受到能源资源结构的制约，提高能源利用效率又面临着技术和资金上的压力，以煤为主的能源资源和消费结构，使中国控制CO2排放的前景不容乐观。而且，从相对经济发展的温室气体排放强度来看，由于技术和设备相对陈旧、落后，能源消费强度大，我国单位GDP的温室气体排放量与发达国家相比相当高(如图2所示)。1990-2001 年，我国二氧化碳排放量净增 8.23 亿吨，占世界同期增加量的 27% ；预计到 2020 年，排放量要在 2000 年的基础上增加 1.32 倍，这个增量要比全世界在 1990 年到 2001 年的总排放增量还要大。
中国单位GDP排放温室气体对比图
近几年来， 随着我国进入重化工业高速增长时期，面对能源紧张的现状，我国不得不加快能源产业的发展速度。火力发电行业从2002年后进入暴发式增长，2004年火电机组新装机容量竟然超过2002年新装机容量近100%。显然，这意味着我国二氧化碳等温室气体的排放也将暴发式增长。如果不加以控制的话，那么在将来受到具体减排指标约束时，这些行业会受到较大冲击，并且不得不花费大量资金向排放量较小的国家购买排放权。
因此，中国未来的选择只能是未雨绸缪，调整产业结构和能源结构，走低碳发展道路。要相对减少经济快速增长中的温室气体排放量，主要的方法一个是节约能源和提高单位能源消耗的生产率，另一个则是发展可再生能源。我国已经通过大力促进循环经济发展等措施开始了在工业生产领域节约能源和提高资源生产率的工作，目前更需要重视的是发展可再生能源。许多国家都把发展可再生能源成为减缓气候变暖的主要途径甚至做为一项基本的气候政策。我国具有丰富的风能、生物质能等可再生资源，而且已经具备了一定的技术积累。由于中国处于东亚季风区以及中国分散居住的农村人口在未来相当长时间内仍然是中国人口的主体，因此中国具备了大规模发展可再生能源的有利自然条件。只要得到国家的相关技术和资金支持，并通过制定有关法规加以引导，中国有希望成为全球可再生能源的龙头。
当然，也应该看到中国获得的机遇：
据预测，发达国家为完成其在《京都议定书》下的承诺，在２００８～２０１２年的５年时间里，每年将需要通过ＣＤＭ项目购买约２亿～４亿吨二氧化碳当量的温室气体。这将需要开展大量的ＣＤＭ项目才能够满足需要。世界银行的研究表明，中国将可以提供世界清洁发展机制所需项目的一半以上，约合１亿～２亿吨二氧化碳当量的温室气体。这样，作为暂时不承担减排责任的发展中国家，在ＣＤＭ机制下，中国在环保方面的劣势也有可能转化为优势：一方面，中国目前的减排潜力很大；另一方面，中国作为最大的发展中国家，由于低廉的劳动力成本、较好的政策环境与经济发展潜力，在ＣＤＭ 的卖方市场中具有较强的竞争力。中国企业从中可以得到的最大好处是，ＣＤＭ中的数十亿元融资机会。ＣＤＭ的一个项目能够帮助企业拿到大约几百万欧元的额外资金支持，这将大大降低企业开发项目的融资风险，提高利润率。预计２００５年中国将获批的此类项目将不下于10个。显然，在2012年前，《京都议定书》将给中国带来巨大的经济收益。
不过，尽管ＣＤＭ机制可以让国内企业获得看似“天上掉馅饼”的好事，但必须注意，中国不能饥不择食。因为以中国目前的经济发展速度，中国在将来达到目前发达国家经济水平时，也将承担极为沉重的温室气体减排义务。因此，为了国家的长远利益考虑，制定合理的减排价格，避免贱卖这种天赐的环境容量资源，是非常重要的。
国际上的流行观点认为，中国是全球经济发展最迅速、人口最多的国家，中国的温室气体排放情况将对全球气候起决定性的作用。要实现UNFCCC “把大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统免受危险的人为干扰的水平上”的最终目标，必然以中国实施大量减排为先决条件。尽管《京都议定书》各签约国考虑到中国大多数人仍处于年收入1000美元的低收入水平下，对中国暂时不作出减排承诺给予了最大的理解，但当中国经济得到长足发展时，这种谅解显然将发生质的变化：中国必须为减缓气候变化承担应有责任肯定会成为共识。所以，必须认识到我国的机遇是短期的，危机是长期的。
总之，短期内，由于中国的人均能源消耗大概是发达国家能源消耗的1/8至1/10，我国现在还处在一个比较低的能源消耗水平上。中国尚未突破排放量的上限，可以从中获利；长期看，随着中国经济的发展，中国将成为全球温室气体排放第一大国，届时将面临巨大的履约压力。而且，很难说中国在温室气体上高排放、低产出获得的产品不会成为国际贸易争端因子，那样的话中国就不得不提前进入履约国家行列。这也是混沌理论的真谛——蝴蝶会引起风暴，但没人能预测这场风暴有多大，在哪儿发生。所以，中国必须从各方面都提前议定这个已经“上天”的蝴蝶——《京都议定书》。 (end)
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(1/1/2006) |
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