建立工伤保险与安全生产相结合的管理体制

作者：国家安全生产监督管理局 施卫祖

欢迎访问e展厅 展厅 2 管理体系认证展厅 ISO9000质量管理体系, ISO14000环境体系认证, OHSAS1800认证, SA8000体系认证, WRAP体系认证, ... 工伤保险与安全生产相结合是人们的共识。而如何结合，怎样发挥工伤保险在事故预防中的作用？分析国内外工伤保险的管理体制、运行模式和工作特点，人们不难从中得出结论。 中国工伤保险的基本情况 1951年2月26日，政务院发布《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月2日又重新修订颁布，从此，我国开始推行工伤保险管理制度。但是由于种种原因，工伤保险真正得到迅猛发展还是在1996年原劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》之后。 目前，我国工伤保险管理的职能部门是劳动和社会保障部，管理模式采取属地管理，地市级统筹，共担风险的办法。遵循"统筹共济"、"大数法则"。基金管理"以支定收，收支平衡"，保费按照职工工资总额的一定比例由企业缴纳，职工个人不缴费。基金支出按无过失责任原则支付，项目构成：工伤医疗费、伤残抚恤金、护理费、伤残补助费、残疾器具费、丧葬费、工亡补助金和遗属抚恤金等（共8项）；另外还有职业康复、事业费支出、宣传培训和安全奖励等。 据劳动和社会保障部统计，截止到2000年底，全国已有29个省、自治区、直辖市开展了工伤保险，参保职工人数为4350.3万人，占企业职工总数比例41.3%。2000年工伤保险平均费率为0.8%，收缴率为88.7%，共征缴工伤保险基金22.2亿元，加上利息等收入共为24.8亿元，全年工伤保险基金总支出13.8亿元，支出占收入的比例为56%。历年工伤保险基金结余共57.6亿元。 从2000年享受工伤保险待遇构成的情况看，全年因公死亡5044人，比去年增加267人，同比上升5.59%。工伤和职业病患者261761人，比去年增加90402人，同比上升34.5%。在享受工伤和职业病保险待遇人员中，伤残等级为一至四级，即为全部丧失劳动能力的为39216人（工伤人数为37153人、职业病人数为7463人），占总数15%；伤残等级为五至六级，即为大部分丧失劳动能力的为28616人（工伤人数为26372人、职业病人数为2244人），占总数11%；伤残等级为七至十级，即为部分丧失劳动能力的为132945人（工伤人数为30096人、职业病人数为2849人），占总数51%；领取一次性工伤待遇人数为60984人，占总数23.3%。由于现行统计制度不够完善，只有医疗费统计一项，其支出为38781万元，占全年总收入的15.64%。 发达国家工伤保险的基本情况 世界各国工伤保险管理制度虽不尽相同，但是最具代表性的管理模式当属德国和日本两种。 （一）德国工伤保险的基本情况 德国工伤保险制度以1884年政府颁布《伤亡事故保险法》为标志，距今已有118年的发展历史。因有法律明确的授权和规定，工伤保险由同业公会负责，主要职责是：1.根据国家安全生产法律法规制定有关规定；2.监督事故隐患整改；3.安全咨询；4.提供培训服务；5.职业病预防；6.健康危害监测与调查；7.产品安全标准鉴定。 德国工伤保险同业公会按行业划分，全国共有34个，实行行业统筹。工伤保险同业公会虽属社团组织，由董事会和公会代表大会自治（两会代表雇主、雇员各占50%）管理，由国家安全生产监察部门负责监督，但具有特定的行政执法权。 为了促进企业的安全生产，减少工伤事故，各工伤保险同业公会遵循：权利与义务对等原则、社会平均原则、工伤保险费雇主交纳原则，并在全国自上而下设立了安全技术监察部门，配备专职安全监督员，一直深入到厂（矿）密集的工业区，形成了能够对每个企业进行有效监督检查的管理网络体系。监督人员在工作中发现企业存在安全生产问题时，一是能够及时提出指导性意见，督促企业整改；二是可提请国家安全生产监督管理部门监督企业整改。此外，同业公会内还设有技术支援机构、医院和研究室。技术支援机构可帮助企业培训和检测分析，指导企业改进工作，医院可医治一些较轻的伤员和职业病患者，研究机构可对一些影响职工安全与健康的危害因素作一些前瞻性的专题研究。 德国工伤保险运行情况：参保企业达300多万个，参保人数为4300多万人，工伤保险费按行业差别费率由雇主缴纳，约占企业工资总额的1%，每年总收入约200亿马克。为促进企业安全生产，保费还可根据企业的安全生产状况上下浮动，浮动幅度最高达30%。如矿业工伤保险同业公会2000年收入约16亿马克，支付15多亿马克，支付率在95%以上，他们费率逐年下降，而用于事故预防工作方面的费用占总收入的5％左右却一直不变。由于工伤保险在事故预防工作方面发挥了积极作用，德国全行业工伤死亡人数年年下降，2001年已降低到了1975年总量的75%。 （二）日本工伤保险的基本情况 1947年，日本颁布工伤保险法后，开始施行工伤保险。法中赋予了劳动省管理工伤保险的职责，因2000年政府机构改革，劳动省与卫生省合并，成立了劳动卫生省，现由劳动卫生省负责管理。在劳动卫生省内，工伤保险与安全生产监督管理为同一部门负责，全国实行三级机构垂直管理模式，第一级是劳动卫生省劳动基准局，第二级是各都道府县设劳动基准局（47个），第三级是厂（矿）区劳动基准监督署（340多个），全国共有安全监督官3000多名。工伤保险管理的主要职责是负责制订不同行业的年度费率、收缴工伤保险费，并负责工伤鉴定和补偿等。 日本工伤保险法规定，凡是存在劳动关系的单位均应参加工伤保险，但雇用5人以下的单位确定为"暂定任意适用事业"，即可以参加，也可以不参加，由劳动大臣裁定。而实际上包括个体私营业者和派遣海外的工作人员等均自愿参加了工伤保险，其全国工伤保险覆盖率约在98%左右。日本工伤保险费按行业差别划分，共分8大产业53个行业，最高费率为14.8%，最低费率为0.5%，另外各行业都附加0.1%的通勤事故保险费率，行业之间差别费率达25倍。为促进企业安全生产，行业差别费率每3年调整一次，根据企业的收支比例计算，上下浮动幅度最高达40%。 据原劳动省的统计报告，1996年全国参加工伤保险人数4789.65万人，享受工伤补偿待遇的有508.4172万人，占收缴总人数的10.61%。全年收缴金额15730.55亿日元，支出8395．73亿日元，支出占收缴金额的53.37%。由于日本工伤保险取之于民，用之于民，为防止事故，日本安全监督管理部门加大了事故预防投入的比例，主要用于安全科学技术研究、宣传培训、检测检验等方面。1998年事故大幅下降，符合享受工伤补偿人数降低到60万人。为防止结余过多，日本政府采取提高补偿费用，改善医疗和功能性恢复锻炼的条件，降低费率等手段，使基金维持在一个合理水平。 国内外工伤保险制度比较分析 各国推行工伤保险管理制度，其目的是为了促进安全生产，维护社会公平和稳定，保障企业可持续发展。应该说工伤保险制度越完善，经济杠杆作用发挥越充分，对安全生产的促进作用就越大，收缴的基金应越低。从我国工伤保险事业的发展来看，在党中央、国务院的正确领导下，取得了很大的成绩，特别是在企业发生事故后，为受伤职工的救治和康复起到了一定的积极作用。但是，也还不同程度地存在一些问题。 一是工伤保险覆盖范围窄。投保对象主要集中在国有企业，而对安全生产工作相对薄弱的中小型企业，特别是集体企业、民营企业和危险性较大的企业覆盖率较低，这些企业发生事故后，往往是政府承担无限责任，没能充分发挥出工伤保险的社会保障作用；二是工伤保险差别费率制定的不够科学和浮动费率机制没有完全形成。工伤保险差别费率档次划分较少，没有按不同行业的特点和事故发生的概率确定费率，甚至挫伤了部分企业参保的积极性，没能充分利用好工伤保险差别费率和浮动费率机制经济杠杆的调节作用；三是工伤保险在事故预防上乏力，安全与工伤保险跨部门管理，工伤保险管理部门没有安全生产技术支撑条件，缺少工伤保险的自我能动功能，因而对企业的技术服务不到位；四是各地分块自治，基金结余过多，在事故预防和安全生产工作方面投入过少。 德国工伤保险深收企业欢迎，主要是工伤保险同业公会体系完善，机构健全，服务周到，能积极帮助企业解决安全生产工作中的实际问题，一旦企业发生事故后，独立与工伤方协商处理，民事经济赔偿完全由工伤保险同业公会负责，解除了雇主和政府部门善后处理纷繁的事务性工作。但是，德国工伤保险与安全监察的双重监管体制，在人力、物力上的重复投入，也有资源浪费的弊端。 日本工伤保险与安全监督管理由一个部门统一管理，管理体制顺畅、集中、统一、高效。工伤保险在全国工矿企业实行统筹，犹如一个大蓄水池，调节功能强大，优势十分明显。另外，职工享受保险的待遇优越，国家对企业的技术服务周到，预防事故的相关科学研究超前，安全生产与工伤保险联系紧密，许多方面值得我国学习和借鉴。 改革我国工伤保险体制的思考。江泽民同志在党的十六大会议上的报告中指出，"建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是稳定和国家长治久安的重要保证。……各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。"工伤保险与安全生产相结合是国际发展的主流趋势，事关国家经济建设与发展、稳定的大局。尤其是在全球经济一体化，国际竞争日趋激烈的新形势下，我国已加入世贸组织，国内市场将进一步开放，一方面国际上的大企业为抢占中国市场，加大了投资，生产建设项目增多；另一方面国家积极的财政政策，以及西部大开发，国家重点工程建设项目的拉动作用，生产建设项目将有一个新的发展。如何使企业走向持续、快速、健康的发展轨道，坚持预防为主，落实安全措施，确保安全生产，减少事故，降低职工伤亡，使国家迈入小康富裕社会，工伤保险作为安全生产工作的重要手段，探索工伤保险与安全生产有机结合的新路子显得更为迫切。 小平同志曾经指出："我们现代化建设，必须从中国的实际出发。无论是革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国经验。但是照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训。把马克思主义普遍真理同我们具体实践结合起来，走自己的路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的具体结论。"江泽民同志也强调："必须坚持解放思想、实事求是的思想路线，不断推动理论创新、制度创新、科技创新，以与时俱进的思想观念和奋发有为的精神状态努力做好各项工作。我们既要坚定不移地坚持马克思主义的基本原理，又要顺应时代进步的潮流，从不断变化的客观实际出发，努力开拓马克思主义理论发展的新境界，这是我们党始终保持先进性的根本要求。"学习和借鉴发达国家工伤保险与安全生产相结合的先进经验，并结合我国安全生产工作的实际，实事求是，按照科学客观规律办事，努力探索新路子是我们每个安全生产监督管理和工伤保险管理工作同志的责任。为此，笔者认为，应树立长远和近期两大奋斗目标。 长远目标：理顺体制，将工伤保险划入安全生产监督管理部门统一管理。 中央一再强调，要按照社会主义市场经济的要求搞好政府定位，积极推进行政管理体制改革，促进政府工作方式的转变。坚持精简、统一、效能的原则，一件事情由一个部门负责，杜绝交叉管理、推倭扯皮，改进工作作风，提高工作效率。江泽民同志在十六大工作报告中也指出?quot;我们一定要适应实践的发展，以实践来检验一切，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理论中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。""一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。" 目前，工伤保险由劳动和社会保障部门管理，从表面上看，工伤保险具有社会保障的属性，多险种的管理其运作方式上相似放在了同一部门管理，似乎理顺了关系。而从实际工作来看，因工伤保险的特点与其他保险制度的相关性不大，组织方式与实际效果和事业目标产生了脱节。工伤保险是为了促进安全生产，安全生产是为了减少事故和工伤补偿，可以说工伤保险离开了安全生产主导事业就无生存的根基，安全生产缺少了工伤保险手段就无发展前途。从代表世界发展主流趋势的德国、日本两大模式来看，或作为国家法律授权的社团组织独立运作，国家安全生产监督管理部门负责监督；或由安全生产监督管理部门直接负责管理。我国工伤保险的体制建设，应取德国和日本所长，并结合我国实际，由国家和各省设立独立的事业单位负责基金运作，实行省级统筹，由安全生产监督管理部门负责制定政策和工伤基金的监管，统筹规划，整体推进。 近期目标：建立职业安全保障基金，消除事故隐患，遏制重特大事故。 《中华人民共和国安全生产法》第四十四条规定："生产经营单位与从业人员订立的劳动合同，应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项，以及依法为从业人员办理工伤保险的事项。"同时第四十八条规定："因生产安全事故受到伤害的从业人员，除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。"加强安全生产，切实保障从业人员的合法权益，一方面要充分运用法律手段大力扩展工伤保险的覆盖面，特别是要采取强制措施普及危险行业的工伤保险；另一方面因我国安全生产的基础还十分薄弱，事故多，伤亡大，隐患严重，管理粗放，国家安全生产监督管理部门与工伤保险管理部门应加强沟通与协作，向长远目标共同努力。近期，应着力加强法规建设和完善工作机制，使工伤保险制度合理、科学、更具可操作性。要允许在一些有条件的地方或一些危险性较大的重点行业开展职业安全保障基金试点工作，采取国家补一点（把违法罚款作为国家投入，因罚款取之于企业，应返回于企业），企业出一点，社会赞助一点，有计划、有部署地解决一批长期没能解决的事故隐患。从全国目前情况看，中石化、中石油已做出了一些尝试，取得了一些经验，可推广到煤炭、建筑等行业以及一些事故隐患较多、事故发生率较高的地区，待取得经验后，逐步推行，并做好与长远目标规划的衔接。 工伤保险是一项政策性很强的工作，关系到企业的安全生产，关系到人民群众的切身利益，关系到社会的稳定和经济的发展。相信在党中央和国务院正确领导下，工伤保险与安全生产相结合的管理体制一定能够顺应时代发展的潮流，在改革与发展中与时俱进。(end)

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